为切实推进、落实以上各项政策，其中一项重要举措就是划定协调?；ず头⒄构叵档纳煜?。根据生态环境部《红线划定指南》规定，需要明确划定生态红线的区域包括重点生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区和禁止开发区。其中禁止开发区是指依法设立的各级各类自然文化资源?；で颍约捌渌菇泄ひ祷钦蚧?、需要特殊?；さ闹氐闵δ芮Ｖ饕慕箍⑶ü壹蹲匀槐；で?、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等自然?；さ?。
作为重点生态功能区的一个组成部分，禁止开发区是指“禁止进行工业化城镇化开发”的区域，而并不排斥传统的农牧业和低强度的自然教育、自然游憩、生态旅游和观光游览等低密度利用方式的存在。但是最近一段时间以来，某些部委和一些地方在进行环保督察和土地督察过程中，由于层层加码原因特别是害怕担责的心理，不讲科学、缺少论证，短时间内在禁止（工业化城镇化）开发区内对自然游憩和生态旅游设施也推行一刀切式的关停、拆除，“把孩子和洗脚水一块儿倒掉”，对当地经济发展和社会稳定带来了一些负面影响。对此，我们要认真学习领会习近平生态文明思想，需要对“什么是生态红线”进行科学界定、正确理解、合理施政，为社会经济和谐稳定发展创造更好的条件。

绿水青山与金山银山是一体两面、辩证统一的关系，只有保护好了绿水青山，才能创造金山银山；在适当的条件下，应当选好路子、合理利用绿水青山，为人民带来金山银山。习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”理论，具有高度科学性和实际指导性：“我们过去讲，既要绿水青山，又要金山银山。其实，绿水青山就是金山银山”。习近平在《绿水青山也是金山银山》一文中明确提出，如果把“生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么绿水青山也就变成了金山银山”。
在习近平生态文明思想中，明确回答了两个关键问题：一是“?；ど币耙匀宋尽?。习近平总书记数次强调：“良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持生态惠民、生态利民、生态为民”。二是“?；ど坏扔谌死嗌兑脖鸶伞?。习近平总书记强调：“不搞大开发不是不要开发，而是不搞破坏性开发，要走生态优先、绿色发展之路”；“要正确把握生态环境?；ず途梅⒄沟墓叵担荒馨焉肪潮；ず途梅⒄垢盍芽?，更不能对立起来”。

划定保护地红线需要考虑地理差异性，应因地制策、因时施策

较长时期以来，自然保护界流行着从西方引进来的核心区、缓冲区、试验区概念体系和规划管理模式，生态环境部《保护区监督通知》就仍在采用这一解释体系。国家标准GB/T 20399-2006《自然?；で芴骞婊际豕娉獭芬补娑ā白匀槐；で诓堪凑罩鞯脊δ苄圆钜旆治诵那?、缓冲区和实验区三个功能区”。这一无视地理差异和被?；ざ韵蟮牟钜?，整齐划一地要求各地都要实施三分法，本身就存在不科学的嫌疑。三区划分方式并非所有自然系统的自身规律，而是人类在有限的区域研究后提出来的，因此这种模式不可能符合所有生态系统。众所周知，生态系统存在多样性，再加上我国幅员辽阔，区域自然地理条件差异极大，从理论上讲，不存在一套能够普遍适用于所有生态系统管理的分区模式。
对于像青藏高原这类敏感程度高、承载力低的生态系统而言，可能全境都应当被视为生态脆弱区而需要高度重视其生态环境的?；?；而对于一些承受人类扰动能力强的生态系统来说，例如柬埔寨古都吴哥地处热带雨林，在遭到战争破坏被弃用后不久即被雨林所覆盖，即使全境被划为实验区亦不会影响其生态系统稳定。所以，三区模式本身作为生态红线划定及后续管理的根本依据是不科学的。事实上，一些自然?；さ睾椭匾δ芮执嬖诨质彼嬉庑院椭鞴坌源螅笨粘叨惹昂蟛灰恢拢钟碌龋?016）等问题，对于后续基于生态红线的生态系统管理带来了很大的困扰。

实际上，上述三区模式近年来在中国生态文明建设顶层设计中已经扬弃不用，自2019年中央文件《?；さ刂傅家饧凡捎煤诵谋；で胍话憧刂魄址ㄖ螅导噬弦丫牌松鲜鋈Ｊ?。三分法被弃用之后，如何调整、管理原来的缓冲区？有些人认为，把原来的缓冲区统统划入核心保护区就可以了。这样武断的解决方案，不仅违背《红线划定指南》提出的“合理性”“协调性”“可行性”三大科学原则，也对缓冲区范围内的当地社区的产权地位与发展利益带来不公平的限制，由此造成地方政府和涉事主体的法律冲突和利益矛盾。
即使在生态环境领域内部，对保护地生态红线的定义、划定及其管理要求也一直处于调整、变化之中。如何划定各类?；さ氐纳煜?？《红线划定指南》要求：“自然?；で蛏先磕扇肷；ず煜摺薄Ｆ溆嗬嘈偷谋；さ厝绻夜?、自然公园、风景名胜区、文物保护区等，则需要“根据生态?；ぶ匾云拦澜峁⒔岷夏诓抗芾矸智酆先范扇肷；ず煜叩木咛迩蚍段А?。这就是说，除了自然保护区的生态红线如何划定比较确定外，其它类型的?；さ氐纳煜呷绾位ú⑽刺岢雒魅返募际跻?、更未能很快提出解决方案。

从地理学的原理出发，保护地的边界划定及其后续管理需要充分认识和深刻理解区域差异性及季节差异性。根据不同地理区域的生态稳定性（脆弱性），根据被?；ざ韵蠖匀宋疃牟煌舾谐潭?、敏感季节，根据人类不同接触行为在不同季节对生态系统的不同影响，识别、划定具有突出差异性和一定灵活性的生态红线，对划入生态红线内的区域实施不同的管理政策和管控措施。地理科学认为，生态系统的类型和它对人类活动的耐受度，不同区域存在巨大差异，这也是为什么很多国家采取一园一法（为每一个国家公园单独立法）的基本原因。对于不同自然地理条件的区域、不同生态足迹的人类行为、不同季节野生动物对人类活动的敏感性等情况，需要制定不同的生态红线划定与管理模式。
边界识别与划定，其实不仅是单一的自然科学问题，同时也是个多目标的管理问题。如果仅仅从科学要求单一目标去理解、制定和实施生态管理，要么难以达到多利益主体的目标一致，要么制策之后难以予以实施。也就是说，制定?；け呓纭⑹凳┖煜吖芾?，绝不是一个简单的科学问题，更不是一个独立的政府机构就能控制的问题。它们一定是权衡多方价值观和利益链之后、基于科学原理寻求达到的一种动态平衡。针对长期以来形成的中国国情，绝大多数自然保护地都有大量居民在内、自然?；ば形肜米试吹睦檬平て诠泊?。

为了实现?；さ啬诘纳；つ勘辏行┭д呷衔梢圆扇〗用窠小吧泼瘛鼻ǔ鋈サ陌旆?，提出这种方法的人至少没能很好地理解多目标管理问题。大多数情况下，?；さ啬谏畹脑∶?，他们本身就是生态系统的一个组成部分，那种认为生态系统就是自然植被和野生动物的认识，不仅片面，也非科学。数千年人与自然共生的状况，也许是今天值得?；さ脑颉Ｇ亓肷畲Φ墓乙患侗；ざ镏禧q的生存，需要当地农民水稻耕作形成的生态的支持。另一方面，中国是一个“旧大陆”国家，千万年来人类已经遍布几乎所有可以居住的地域，并长期持有“天人合一”的人地关系价值体系，动辄言移民的想法，不仅不生态，而且反生态。从城市化发展的规律来看，虽然可以逐步吸走?；さ啬诘呐┠燎丝冢俏颐遣灰墙氤鞘械木用袢匀淮嬖诮氡；さ亟凶匀挥雾男枨?，而且这种游憩需求会随着城市化进程和受教育水平的提高而提高。无论从哪一个角度看，把核心?；で游蝗萌死嘟氲那?，都是不科学、没必要和不可行的政策选择。
理论上讲，利用生态红线对自然保护地进行生态系统管理是在对不同生态系统特征进行充分分析后所决定的，不应被“万园一策”的红线划定和管理模式（例如三区或二区模式）所限定。地理学和生态学理论都说明，生态红线并不仅是一条静态物理空间划线，而且也是生态系统动态管控的基线（baseline），生态红线是指生态系统能够承受的外界干扰（包括人类活动）带来的自身系统改变的范围，或称之为生态系统可接受的改变极限（LAC，Limit of Acceptable Change）?；谡庖患?，可以通过限制自然?；さ刂腥死嗷疃氖浚岣呷死嗷疃闹柿浚唇档偷ノ蝗死嗷疃陨低车挠跋烨慷?，最终将人类活动控制在生态系统稳定性可以接受的“红线”之内。

国际经验证明，LAC是一种有效、且有利于兼顾地方发展的生态系统管理哲学和工具。简单而言，LAC在系统调研和综合分析生态系统既有特征基础上，计算出生态系统能够承受的各项自身构成要素（例如鸟类数量）或能够承受的人类活动量（例如游客到访量）的指标，然后持续监测其动态变化，并在这一过程中广泛权衡自然和社会经济等多方面指标，最后基于各项指标，确认是否需要做出响应以防止进一步的不利变化?；贚AC思想的自然区域管理能够有效确定保护地生态红线，有效实现生态红线范围内的资源管理，?；ぢ趟嗌?，限制人类活动数量，在合理范围内提高人类活动质量，将人类对生态环境的影响最小化。

明确?；さ乜山ㄉ璺段?、科学许可自然资源可利用方式

但是从2015年以来出现了保护范围“悄悄扩大”、保护力度“逐步收紧”的现象。一刀切地将三分法中的缓冲区划入新体系中的核心?；で募际豕娉蹋导噬鲜巧肪巢棵徘那睦┐笃涫屏Ψ段В庖蛔龇热鄙倏蒲б谰?，也损害原缓冲区内各产权主体的合法权益。
与2015年的《生态体改方案》和2017年的《国家公园体制方案》说法不同，2019年的《保护地指导意见》提出的管理政策变成了：“国家公园和自然?；で敌蟹智芸?，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动”；“在保护的前提下，在自然?；さ乜刂魄诨ㄊ实鼻蚩股逃?、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系”。生态环境部《?；で喽酵ㄖ饭娑ā敖乖谧匀槐；で诵那?、缓冲区开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施”；“对在核心区和缓冲区内违法开展……旅游开发等活动，要立即予以关停或关闭”。也就是说，国家公园和自然?；で暮诵谋；で拱糜位疃谀诘娜死嘟耄挥性诠夜昂妥匀槐；で目刂魄约罢龅淖匀还澳?，才可以允许人类进入开展适量的资源利用活动。

针对“（所有类型）核心?；で诮梗ㄋ欣嘈停┤宋疃闭庖徽?，在这里我们有必要严肃讨论一下核心?；で谀懿荒苋菪砣死嘟搿⒛男├嘈偷谋；さ馗擞谌死嘟搿⒃谑实钡氖笨仗跫驴梢栽市硎裁囱娜私氲热隹蒲侍?。
首先我们应该了解为什么需要限制人类进入核心保护区的基本原因，唯一科学的解释就是进入就会“损害生态系统”，也就是说，如果不存在“损害生态系统”的情况，就可以允许“人为活动”。我们知道每一个自然?；さ氐闹饕；ざ韵蠖几鞑幌嗤?，它们对人类活动的敏感性也千差万别。对于以野生动物为主要?；つ勘瓯；さ乩此?，它们对于“人为活动”比较敏感，“核心?；で诮谷宋疃闭庖还娑ㄉ锌衫斫?，也便于执行；但是对于以山区地质地貌、水体瀑布和热带雨林植被等为审美和研学对象的自然景区，以及以人类活动创造的历史建筑古迹为主要?；ざ韵蟮奈幕挪诵那蝗萌死嗷疃ü酃饴糜位疃┙?，不仅没有必要，而且根本很难执行?！逗煜呋ㄖ改稀繁旧硪裁魅妨耍骸盎ㄉ；ず煜叩淖钪漳勘晔窃诒；ぶ匾匀簧占涞耐保迪侄跃蒙缁峥沙中⒄沟纳С抛饔谩保绻豢悸潜；ざ韵蟮牟钜煨?、不考虑同一?；ざ韵笤诓煌扯取⒉煌０蔚鹊乩硖跫牟钜煨裕豢悸侨宋疃纳慵５牟钜煨?，一刀切式地拒绝“（所有类型）人为活动”，既不科学，也不现实。

如果政策制定者和自然保护学者能够尊重科学，分地制策、因地因时施策，那么如何在严格保护的前提下，实现核心?；で诤侠碛行У摹叭宋疃惫芾砟?？仅就生态旅游活动来讲，这方面国际上也已有成熟的科学理论作为支撑，这就是游憩机会谱（ROS，recreation opportunity spectrum）理论。ROS理论主张在不同?；こ潭鹊那蚰谔峁┎煌娜死嘤雾幔涸谧钤嫉幕囊扒颍ê诵谋；で梢蕴峁┫硎芄露?、自省的自然游憩机会；随着?；こ潭鹊闹鸾ソ档?，在可达性、设施配置密度、人类活动强度等指标方面就可逐步提高，逐步给国民提供科考探险、自然野生动物旅游、自然教育、健康休养、户外运动和风景观光等游憩产品。不同区域的核心?；で鸵话憧刂魄谑室丝沟娜死嘤雾疃嘈筒煌?，基于此，就可以有效兼顾?；ず屠茫趟嗌阶鹕揭?。

需要指出的是，目前在上述生态红线划定和管理仍然存在重重问题的情况下，不经过科学论证和依法程序，就对?；さ啬诘穆糜紊枋?、基础设施一刀切作为“违建”加以拆除，不少地方对明确纳入一般控制区的自然公园内的设施也不放过。从学理上说，整改和拆除行动执行之前，生态部门应当对?；さ氐纳低程卣鹘醒芯?，充分论证其对人类活动的承受能力。对属于自然公园的风景名胜区、森林公园、湿地公园等范围内的“人为活动”具体内涵明确之前就匆匆拆除设施并不妥当；即使是自然?；で?，其实验区范围内的建筑是否有必要拆除，也需要认真研究确定。

在权威、科学、合理的法律法规出台前，利用生态?；ず煜呖棺匀槐；さ厣低彻芾碛Φ卑礁龌静街瑁阂皇腔诓煌；さ氐纳低程卣鳎约岸陨低车某中嗫刈柿?，因地制宜科学划定国家公园和自然?；で暮诵谋；で鸵话憧刂魄ǘ侵苯友赜镁傻姆智撸⑷啡喜煌蚰芄惶峁┑挠雾崂嘈停欢嵌运欣嘈妥匀槐；さ赜τ肔AC思想和工具，设立不同管控区域内的动态监测指标，并进行持续的监测，因地制策、因时制宜、动态管理、健康发展。

(来源：吴必虎、谢冶凤 北京大学城市与环境学院)